CBCS - Conseil Bruxellois de Coordination Sociopolitique
Pour les professionnels du social-santé à Bruxelles

Comment naissent les problèmes sociaux ?

Sortir les SDF de la rue, empêcher la consommation de stupéfiants, contrôler l’obésité, éviter la violence conjugale, remédier au décrochage scolaire, … autant d’expressions de la volonté publique, autant de problèmes sociaux auxquels il semble évident de proposer des réponses.

Mais par quel processus ces comportements ou ces situations accèdent-ils au statut de problèmes publics [1] ? Comment deviennent-ils « problématiques » ?

Que faut-il pour que naisse un problème social ? A rebours du sens commun, une majorité des sociologues s’accorde pour dire qu’un problème social ne s’impose pas de par son existence même, mais est le produit final d’un complexe et incertain travail de construction, mêlant une foule d’acteurs hétéroclites aux intérêts et aux objectifs pas toujours convergents. Ce ne sont donc pas des « conditions objectives » révélées par le discours scientifique - comme les effets de la consommation de tel ou tel produit par exemple ou le manque de telle ou telle ressource pour une partie de la population – qui détermineraient de façon indéniable ce qui fait problème. Il est erroné de voir les comportements ciblés ou les populations concernées comme des catégories naturelles qui réclameraient par elle-même d’être considérées comme « problématique ».

En réalité, la connaissance que la sociologie a de la société ne peut pas aboutir à l’identification de problèmes avant que ceux-ci ne soient déjà constitués. Ce ne sont pas les sciences sociales qui peuvent décider péremptoirement de ce qui est problématique ou non, mais seulement une activité de jugement exercée à l’extérieur du champ de compétence de celles-ci. Cette conception de la genèse des problèmes sociaux permet d’expliquer pourquoi certains problèmes, bien que patents dans la vie quotidienne de certains, n’émergent qu’avec difficulté dans l’espace public et dans le champ des sciences sociales.

Un exemple parlant sont les questions de genre : les inégalités entre hommes et femmes n’ont été que relativement récemment reconnues et traitées comme un problème social. Pendant des décennies la sociologie a analysé le fonctionnement de la société occidentale sans prêter plus qu’un œil discret à ces questions. Pendant des années, les catégories masculines ont modelés la perception de la réalité. Ce sont les luttes féministes qui ont, au fur et à mesure, fait apparaître ces inégalités comme dignes d’intérêts, jusqu’à imposer des « études de genre » dans les universités.

Ainsi, toute une série de questions qui pourraient être considérées comme « problématiques » n’accèdent ni à l’attention sociologique, ni au débat public : comme les écarts faramineux de richesse au sein de la société ou les méfaits d’une organisation sociale basée sur la concurrence, pour donner deux exemples contemporains et lourds de conséquences.

Pour s’enclencher, la genèse d’un problème social requiert avant tout un acte de désignation. C’est parce que telle ou telle situation est définie et posée comme « problématique » par un certains nombres d’acteurs (publics ou non) attachés à une « cause » qu’elle peut revendiquer d’être considérée à un moment comme un problème social. Dans la diversité des situations qui composent la société, certaines peuvent apparaître comme étant en rupture avec l’ordre des choses. Elles suscitent incompréhension, malaise, scandale ou indignation. Elles incitent certains à se saisir de la question dans une volonté de changement.

Tout problème social naît ainsi, du succès de l’association d’un jugement moral à des faits sociaux. Telle désignation implique également de croire que la question traitée ne relève pas de l’ordre de l’accidentel ou de l’incontrôlable. Il y a problème public parce que, justement, on pense qu’il y a moyen d’agir sur les phénomènes concernés, qu’ils sont contrôlables d’une part, et d’autre part, qu’ils sont liés à une intentionnalité, à l’action consciente d’un acteur identifiable.

Les cinq étapes de la construction d’un problème social

Une vision constructiviste des problèmes publics, c’est-à-dire une vision qui pointe le travail moral nécessaire à la problématisation de telle ou telle situation, renvoie les sciences sociales à un rôle secondaire, celui de documenter et de commenter ces situations a posteriori. Ce n’est pas la sociologie qui, en s’intéressant par exemple à la délinquance ou à la pauvreté, en font des problèmes ; elle s’en saisit dans un second temps, une fois que leur caractère problématique a déjà été affirmé par une série d’autres instances.

Cette vision, en visualisant le rôle essentiel que jouent une pluralité d’acteurs, permet de complexifier le processus d’apparition des problèmes publics que nous résumerons ici schématiquement en cinq étapes [2] : émergence, légitimation, mobilisation, débats sur le traitement, actions sur le terrain.

Insistons d’emblée sur le fait que tous les problèmes sociaux ne passent pas toujours par ces cinq phases et que certains n’atteindront jamais l’étape de l’exécution des actions de terrain. La vie d’un problème public est une affaire précaire, soumise aux aléas, aux controverses et aux combats entre porteurs d’intérêts divers. Toute élaboration est faite d’aller-retour, de bifurcations et, parfois, d’impasses ; elle peut toujours être remise en cause aux différents stades et se voir modifiée au gré des interventions des différentes parties prenantes.

Dans ce processus, les cinq étapes qu’identifie Blumer, sociologue américain (1900-1982), sont autant de moments clés auxquels se joue la poursuite et la consolidation de la problématisation.

Emergence

La première étape a déjà été en partie abordée, c’est celle de la désignation. Le premier enjeu est de faire exister le problème, ce qui passe par un travail de définition et de catégorisation : imputation de responsabilités et de causalités, identification d’acteurs concernés et d’actions constitutives de la situation, évaluation de préjudices, proposition de solutions. C’est par l’ensemble de ces énoncés descriptifs et interprétatifs qu’une situation, maintenant définie dans ses diverses facettes, devient bel et bien un « problème ». Le plus souvent, cet effort d’élaboration est porté par des « acteurs collectifs » qui tentent de peser sur la vie sociale : associations de patients, ligues morales, groupes de pression ou d’intérêts divers, acteurs associatifs, partis politiques, etc. Ces acteurs collectifs ne préexistent pas toujours au problème qui est pointé : ils se configurent et se reconfigurent aussi au gré du travail de constitution du problème.

On est donc dans le modèle suivant : un ou des dénonciateur(s), un « lanceur d’alerte » publicise des dommages et des victimes, pointe des coupables ou des responsables et en informe l’opinion ou les pouvoirs publics concernés. Dès cette étape il faut souligner l’importance des médias de masse et la capacité qu’ils recèlent de pouvoir relayer, appuyer, conforter, ou non, les thèses défendues par les porteurs du problème. Ce pouvoir d’influence peut se révéler central dans sa constitution et garde ce poids tout au long du processus.

Légitimation

Vient la seconde étape : celle de l’extension au débat et au jugement public sur le bien-fondé des accusations, des revendications et des propositions. Les « faits » mis en avant reflètent-ils bien la réalité du problème ? Les mises en relations s’avèrent-elles exactes ? Les propositions sont-elles réalistes ?

Il s’agit de construire, grâce à la force dont est porteuse la formulation du problème et à des ressources symboliques (appui de personnes célèbres ou légitimes, d’élus politiques, de médias) et matérielles (publicité, organisation de manifestations, tribunes publiques), une « arène publique » disposée à accueillir le problème, à laisser place à sa discussion et à la construction de solutions.

L’enjeu ici est bien de rendre le problème public et légitime. Il faut insister sur le fait que tous les thèmes potentiels d’inquiétude ne deviennent pas, du fait même de leur nature, des problèmes publics. La réalité des faits autorise à parler de compétition entre problèmes publics pour obtenir reconnaissance et prise en compte de la part des pouvoirs publics. Plus finement, on peut également pointer qu’à l’intérieur même du problème exposé à l’opinion publique, peut jouer une certaine concurrence entre les façons de le considérer, sa définition et les implications dont il est porteur (les chômeurs doivent-ils être considérés comme victimes ou responsables de leur sort ? Peut-on envisager un certain niveau de consommation de drogue comme « acceptable » ? Faut-il fournir un abri aux SDF en hiver ou durant toute l’année ?).

Mobilisation

A partir du moment où il y a intervention des pouvoirs publics on rentre alors dans une troisième phase, celle de la stabilisation de la question, de son institutionnalisation. L’étape de la mobilisation des moyens publics est une étape décisive dans le sens où l’action publique, à la fois, atteste du « sérieux » de la cause et fige, via une série d’instruments, de cadres légaux, d’interventions, d’enquêtes, de système d’évaluation, une certaine conception de ce qu’est ce problème public. Cette institutionnalisation du problème peut également parfois apparaître comme une certaine « bureaucratisation » de la question traitée car c’est ici que l’usage des instruments administratifs (catégories administratives, statistiques officielles, critères de choix, etc.) peuvent écraser et déformer les revendications originelles au profit d’une prise en compte du problème plus compatible avec les équilibres politiques.

Débats sur le traitement

Cette troisième étape est fréquemment couplée à la quatrième : l’élaboration de pistes de solution et d’intervention concrètes pour solutionner le problème. Il s’agit ici de trouver un compromis entre les diverses versions du problème portés par les parties prenantes et de clore les controverses. Le plan d’action officiel constitue la définition officielle du problème, en ce sens qu’il correspond à la façon dont la société a finalement perçu et cherché à le traiter à travers ses organisations officielles (représentants politiques, pouvoirs publics, associations subsidiées).

C’est un arrangement négocié qui ne correspond que rarement à la formulation initiale. Entre l’indignation de départ, l’écho qui lui a été donné par le public et les médias, les multiples reformulations de la question et les décisions politiques qui en sont issues, des différences de conception considérables peuvent apparaître et aller jusque remettre en cause l’indignation première. C’est ce que montre par exemple l’histoire de la prise en compte de l’épidémie de sida en France [3] qui voit très longtemps s’opposer frontalement à propos de la question des traitements, le Ministère de la santé et les activistes d’Act up et des mouvements homosexuels, pourtant à l’origine de la reconnaissance du problème.

Action sur le terrain

La carrière du problème public s’achève, cinquième étape, par la mise en place de programmes d’action, qui n’arrivent pas toujours à le résoudre mais qui contribuent à sa rigidification en lui faisant une place dans ce qui sera dorénavant l’évidence renouvelée de l’ordre social. Cette étape n’est évidemment pas la mise en place mot pour mot du plan d’action tel qu’il a été élaboré lors du point précédent. Celui-ci est refaçonné et ajusté au gré des contraintes du terrain et de la mise en œuvre, au gré également de la plus ou moins bonne volonté des administrations porteuses des solutions.

Ces étapes sont bien évidemment décrites trop schématiquement et segmentent artificiellement des développements qui, dans les faits, sont beaucoup plus complexes. Cette division, en assignant chaque phase à un ou des acteurs particuliers (le lanceur d’alerte, les pouvoirs publics,…), occulte particulièrement la façon dont se lie, se renforce ou s’oppose le jeu des différents protagonistes parties prenantes à un problème public. Au final, une telle construction est bien le fruit d’une responsabilité partagée, dans laquelle le rôle des médias, des scientifiques, des acteurs de terrain mais aussi des simples citoyens se mélangent. Ce modèle occulte aussi le poids des controverses : un problème social, même pris en charge par les autorités publiques, peut continuer à susciter débats et opposition que ce soit quant à sa formulation ou à sa prise en charge. Le traitement officiel d’une question ne signifie pas automatiquement qu’il existe un consensus socialement partagé sur la nature du problème, son importance et les remèdes qu‘il faut y apporter. Les exemples de polémiques, de la lutte pour le droit à l’avortement dans les années 70 à la crise actuelle des réfugiés, sont légion.

Bien que toutes les questions publiques ne suivent donc pas ce chemin ou en suivent d’autres ; bien que certaines puissent être traversées de plus de tensions que d’autres, qu’elles puissent se voir ramenées en arrière au gré de contestation ou d’ouverture d’une nouvelle controverse, … cette formalisation donne néanmoins un cadre explicatif général et abstrait qui décrit de façon satisfaisante la genèse des problèmes publics et, surtout, permet de penser ceux-ci autrement que sur le mode de l’évidence. Ce sont là d’incontestables mérites.

A titre d’exemple

L’alcool au volant est-elle bien la bonne question ?

Dans La culture des problèmes publics [4] Gusfield, sociologue américain (1923-2015) retrace, par l’enquête, la façon dont, aux USA, la question de l’alcool au volant est devenue la problématique centrale sur laquelle agir pour garantir la sécurité routière, que ce soit aux yeux des autorités publiques, de la police ou des citoyens [5]. Il met ainsi en lumière le processus de construction qui abouti à considérer aujourd’hui comme normal le fait de lutter avant toute autre chose contre la consommation d’alcool des conducteurs.

Cette évidence, elle a pourtant une histoire. Gusfield montre précisément comment la charge de la responsabilité a progressivement été mise toute entière sur les épaules des conducteurs afin d’éviter l’identification de responsabilités alternatives, comme celle reposant sur les constructeurs automobiles ou les aménageurs publics.
L’alcool au volant s’impose comme problème public suite à la conjonction des efforts de plusieurs acteurs importants : les compagnies d’assurance qui cherchent à faire de l’accident un événement individuel ; les ligues de moralité prohibitionnistes qui voient une opportunité de faire avancer leur cause ; les constructeurs automobiles qui évitent des investissements coûteux pour rendre leurs modèles plus sûrs ; les pouvoirs publics qui se soustraient à des aménagements supplémentaires de l’espace public.
Toute une argumentation reposant notamment sur la mise en évidence du plus grand nombre d’accidents provoqués par des personnes ayant consommé de l’alcool cherche à assurer un lien indestructible entre consommation d’alcool et risque d’accident grave. Bien que Gusfield démontre la faiblesse scientifique sur laquelle repose la production de ces chiffres (manque de groupe de contrôle, difficulté du calcul du taux d’alcoolémie, incertitude quant aux causes réelles des accidents répertoriés), il est obligé de reconnaître l’incapacité des tenants d’autres positions, comme celles de certains Sénateurs cherchant à augmenter la sécurité des véhicules, à faire valoir leurs vues.

Cette conceptualisation a écrasé toute conception alternative du problème de la sécurité routière et empêche, sans doute encore pour longtemps, la production de solutions alternatives : réduction de la vitesse moyenne, développement de modes de transport alternatifs, révision du tracé des routes. Le travail de Gusfield confirme qu’une fois constitué, un problème social acquière légitimité et autorité. Il devient une réalité bien difficile à déconstruire.

Jacques Moriau, CBCS ASBL, juillet 2017

Médiatiser les questions sociales ...

Cette analyse s’inscrit dans le cadre du dossier "A quoi bon médiatiser les politiques sociales ?", BIS 175/2017
A lire ici