CBCS - Conseil Bruxellois de Coordination Sociopolitique
Pour les professionnels du social-santé à Bruxelles

L’appel à projet : une nouvelle manière de réduire l’action associative ?

Analyse de Jacques Moriau, sociologue, CBCS asbl, parue dans la Revue BIS n°174 (décembre 2016) : "Travail social et militantisme", pp.3-7.

Cela fait maintenant une trentaine d’années que les politiques d’aide et de soins à destination des populations les plus démunies font l’objet de réformes et d’adaptations continues. Si l’on élargit la focale, cette situation apparaît comme un nouvel épisode de la transformation des relations qui, depuis l’immédiat après-guerre, lient, en Belgique, les politiques publiques aux logiques d’action étatiques.

Dans une approche d’histoire des politiques sociales, la spécificité de la période que nous connaissons - marquée par des dynamiques d’activation, de responsabilisation et d’individualisation - tient d’ailleurs moins à l’intensité de l’emprise du politique sur l’associatif qu’à la façon dont celle-ci s’exerce et à quelles fins.

Chaque étape de l’histoire politique belge correspond à un nouveau modèle d’intervention publique accompagné d’une certaine conception que se fait l’Etat de son rôle et de son action. Partir des origines de l’intervention sociale associative et de l’évolution des compromis tissés entre les associations et les pouvoirs publics rend visible la façon dont le travail de terrain est imbriqué dans des logiques qui, à la fois, le dépasse et l’organise, montre la forme spécifique d’intrication et de répartition des rôles qui se manifeste actuellement et les conséquences directes que celle-ci recèle pour les usagers comme pour les travailleurs du secteur.

Cet article ne s’attardera cependant pas ici sur le passé (lire l’intégralité de l’analyse ici) pour entrer directement dans le vif de notre sujet, à savoir les politiques publiques à l’ère néo-libérale et le glissement vers un nouveau modèle, celui de l’appel à projets.

Vers une relation client/fournisseur

Passé du modèle des piliers et d’un Etat organisateur durant les « Trente glorieuses » à celui de la liberté subsidiée et d’un Etat coordinateur des initiatives privées, admettant une certaine dose de contestation et de revendication (exemple de l’Education permanente) dans les années 1970, le modèle se transforme progressivement en modèle de la tutelle et de la délégation dans les années 1990. Il semble que l’on évolue, depuis quelques années maintenant, vers un nouveau modèle encore, celui de l’appel à projet.

Nous sommes actuellement au cœur même de ce mouvement, ce qui rend évidemment l’analyse difficile. Comme pour le passage des piliers à la liberté subsidiée, il ne faut pas négliger la possibilité que nous assistions plus à un phénomène de superposition ou de cohabitation de modes de gestion publique plutôt qu’à un remplacement brutal d’un modèle par un autre. Le système des piliers existe toujours, les associations sous tutelle aussi - le « décret ambulatoire » [1] en témoigne de façon exemplaire -, seul le modèle de la liberté subsidiée semble être en train de disparaître inexorablement.

Les principes de gestion qui émergent influencent pourtant déjà fortement nos pratiques quotidiennes. Nous tenterons de différencier ce nouveau modèle en ayant recours à trois dimensions : le rôle que l’Etat entend jouer dans la gestion du social/santé et le type de rapport qu’il entretient avec le secteur associatif, le projet propre à ce dernier, et enfin la relation à l’usager.

Le contexte général de « bonne gouvernance », de réduction des dépenses publiques et de la recherche de l’efficience via les outils du new public management forme, à Bruxelles comme partout en Europe, une matrice propice à un nouveau mode de gestion des relations avec le secteur associatif. Le principe de la subsidiation apparaît peu à peu comme inutilement rigide, permettant la création de poches d’inertie institutionnelle et entravant une nécessaire flexibilité face aux défis qui s’accumulent suite à l’effondrement du cadre de l’Etat-providence.

Les pouvoirs publics entendent récupérer une capacité d’orientation de l’action associative et mieux en utiliser les ressources, c’est-à-dire les piloter au plus près de ce qu’ils identifient comme de nouveaux besoins. Un pas est ainsi franchi dans la relation de subordination de l’associatif vis-à-vis du politique. Il ne s’agit plus de reconnaître et de financer des initiatives émergeant d’acteurs indépendants ayant la volonté de répondre aux demandes du terrain selon un cadre de référence spécifique, mais de déterminer les problématiques, les territoires et les populations cibles qui doivent être abordées selon les dimensions privilégiées par les instances politiques dans un appel à projet.

Selon le modèle adopté depuis longtemps maintenant avec les bénéficiaires de ses politiques sociales, l’Etat endosse le rôle d’activateur en initiant et dirigeant le mouvement des acteurs associatifs. Au-delà d’une relation de partenariat basée sur la reconnaissance de l’utilité publique de l’activité associative, on passe à l’instauration de la relation canonique de l’ère néo-libérale : celle du client/fournisseur.

Cette évolution est évidemment porteuse de modifications importantes dans le fonctionnement même du secteur associatif. Nous en pointerons quatre qui, à notre sens, transforment de façon substantielle le travail mené au sein des services et façonnent une relation à l’usager renouvelée.

En perte de sens

Premièrement, la politique de l’appel à projet confisque aux associations le sens de l’action. Dans cette configuration, c’est le donneur d’ordre qui est complètement maître de la définition des problèmes, des objectifs et des moyens. On voit ainsi fleurir une série de « guides » destinés aux différents secteurs qui définissent les problématiques, les buts à atteindre, la façon de les atteindre et les critères d’évaluation appliqués à l’action à mener. Ces appels, en imposant un cadre strict aux interventions menées sur le terrain, vident de sa substance le travail produit par les associations elles-mêmes et l’isolent de leurs références propres pour, le plus souvent, les remplacer par des objectifs de contrôle et d’activation des usagers ou de préservation de la « paix sociale » via une approche managériale de l’action.

Tous nous avons déjà fait l’expérience de répondre à un tel appel à projet en tordant les pratiques et les finalités poursuivies par l’association pour les faire coïncider avec les catégories proposées. Outre que cela force à traduire les actions et les objectifs spécifiques dans le vocabulaire des cabinets ministériels et des administrations, cette violence faite aux mots se répercute aussi, in fine, dans les pratiques réelles. L’évaluation finale, le plus souvent instrumentée par référence à des objectifs chiffrés, oblige irrémédiablement à faire coïncider, au moins dans une mesure acceptable par le commanditaire, les actions réelles avec les actions promises. Par l’imposition de cette logique de sous-traitance, ce sont donc des pans entiers de missions exercées par les associations qui répondent à des dynamiques hétéronomes. [2]

La mise en concurrence généralisée des opérateurs est la deuxième modification importante introduite par ce nouveau modèle. D’une logique de reconnaissance et de subvention à long terme, voire indéfinie, fondée sur une relation de partenariat entre l’Etat et les associations, on passe à la création d’un quasi-marché du financement associatif et à l’organisation, via les appels à projets, d’une lutte interne aux secteurs. En produisant un cahier de charges précis qui définit les problèmes à juguler et qui demandent les prestations adaptées, les pouvoirs subsidiants ouvrent la porte à toute une série d’acteurs dont l’entrée sur le terrain et l’accès au financement se voient légitimés en raison de leur capacité à se couler dans le moule et non pas du fait de leur position idéologique, militante ou professionnelle. Cette rationalité concurrentielle favorise donc la coexistence entre différents types de prestataires de services et la porosité entre finalités marchandes et non marchandes.

Ce mélange des genres, et ce sera notre troisième point, est le reflet de l’attention accrue que les pouvoirs publics accordent aux questions d’ordre budgétaire. La réduction des dépenses publiques et la recherche effrénée de l’efficience poussent ces derniers à privilégier des façons de faire qui assurent l’équilibre financier plutôt que l’intérêt public ou les plus-values collectives et à préférer les références techniques aux repères idéologiques. La définition de missions précises, de délais déterminés et de résultats mesurables étaye une approche en termes de coûts/bénéfices, au détriment d’une vision proprement politique dans laquelle les objectifs sont préalablement définis et pour lesquelles il convient alors, dans un second temps, de trouver les moyens. Signe des temps, la logique comptable submerge et engloutit la vision politique. [3]

Gestion des déficits et des déficiences

Enfin, les projets récents portés par les pouvoirs publics dessinent une façon renouvelée de se saisir des problèmes sociaux et de santé et un rapport spécifique à l’usager. Nous les définirons par quelques traits saillants. On assiste tout d’abord à une re-globalisation des différentes facettes de la question sociale (santé, santé mentale, aide sociale, assuétudes …) qui avaient fait l’objet d’une certaine spécialisation durant la période de professionnalisation de l’offre. Via l’appel et le soutien aux réseaux, à la transversalité, à l’intersectorialité - soit de bien relatives « nouvelles » formes de coordination –, il s’agit de gérer les tensions qui émergent d’une part, entre une tendance à la localisation de l’offre et à la circulation de l’usager, et d’autre part, entre des prises en charges particulières et des problématiques souvent qualifiées de « complexes », c’est-à-dire relevant de plusieurs des champs d’expertise historiquement constitués. Dans le contexte particulier de régionalisation dessiné par la succession de réformes de l’Etat, ces différents appels et financements concrétisent en outre, dans un essai de revenir à plus d’efficacité, des tentatives de (re)intégration des différents niveaux de pouvoir au gré des positions de force et des compétences (réformes de la psychiatrie adulte [4] et infanto-juvénile, Plan santé bruxellois [5], appel à projet « maladies chroniques »). Au-delà de ces aspects, et cela tient aussi bien à la façon dont l’Etat-providence se mue en Etat social actif qu’aux conséquences que cette métamorphose fait peser sur les missions des services sociaux et de santé, l’offre d’aide et de soin est toujours plus orientée vers la gestion des déficits et des déficiences d’une population d’usagers atomisés et individualisés. Les politiques financées tentent moins de soutenir des approches communautaires et capacitantes, qui pourraient rappeler les idéaux anciens d’émancipation et de critique sociale, qu’une offre ciblée de soutien et de réhabilitation. Ces projets reposent dès lors majoritairement sur un modèle et exploitent un vocabulaire qui mettent en avant tant une éthique qu’une rhétorique de la responsabilité. C’est à l’usager qu’il incombe, tout autant qu’aux pouvoirs publics ou aux services que ces derniers mandatent, de définir un projet, de mobiliser ses ressources et d’user au mieux des moyens qui sont mis à sa disposition.

L’ensemble de ces transformations affecte profondément le rôle que peut jouer, jusqu’à présent, le secteur associatif dans la vie sociale. En confisquant une large part des capacités critiques et d’innovation dont les associations pouvaient faire preuve en définissant des champs et des modalités d’intervention, il faut redouter qu’elles n’ôtent à ces dernières la possibilité d’être le relais de problématiques émergentes ou dérangeantes ou, plus radicalement, de l’expression des « sans voix ». Dans ce nouveau modèle, ce qui est, peut ou doit être innovant ou émergent est défini d’en haut et reçoit un soutien ponctuel, dont l’obsolescence est programmée. Dans la logique de l’activation et de la gestion par l’urgence [6], il faut sans cesse de nouveaux chantiers, acteurs ou actions. C’est le processus même d’institution de nouvelles réponses qui est ainsi compromis. A la structuration lente d’une action destinée à accompagner le changement dans la durée sont préférées des interventions ponctuelles, constamment soumises à la menace d’être révisées ou arrêtées si les pouvoirs subsidiants le décident.

Les associations, comme d’ailleurs les sujets, rentrent dans l’époque du renting ou de l’allégeance [7], c’est-à-dire dans une mise à disposition continue selon des conditions qui permettent la mobilisation sur des sujets, selon des modalités et des temporalités qui ont été décidées ailleurs et par d’autres pour d’autres objectifs. C’est bien, massivement, de perte d’autonomie et de capacité de proposition qu’il s’agit.

Vers une gouvernance « non-politique » ?

L’évolution des modes de financement et de contrôle du secteur associatif a des répercussions importantes sur les façons de travailler. On l’a dit, la multiplication des appels à projets réduit les marges de manœuvre et enserre de plus en plus les associations dans des cadres prédéfinis. Ce basculement, de la subsidiation au projet, oblige également les acteurs associatifs à se tourner vers d’autres moyens pour tenter d’assurer leur existence et de pérenniser leur action. La recherche de financements privés (dons, mécénat, sponsoring) contraint à développer des pratiques quasi-entrepreneuriales, ce qui concourt également à l’amenuisement des prises de position radicales ou militantes. La diversification des sources de financement n’est en fait que la partie la plus visible des changements auxquels se confronte le secteur associatif ; plus en profondeur, ce sont le projet et la relation à l’usager qui sont touchés.

On est ainsi passé en quelques dizaines d’années d’un mouvement social structuré par des objectifs d’émancipation et de participation à une approche professionnalisée de l’intervention sociale visant à la réduction des risques et des déficits.

De nombreux signes montrent qu’un mode d’emprise supplémentaire est en train de s’instaurer entre associatif subsidié et pouvoirs publics. Il repose sur la suprématie d’une vision gestionnaire, voire technocratique, des problèmes traités. Les programmes récents visant à une (ré)organisation de l’offre témoignent largement de l’ascendant que prend une telle vision sur une appréhension plus polémique des différentes solutions envisageables. Basé sur une « analyse des besoins », ils imposent un cadre dans lequel c’est la situation qui décide, c’est-à-dire qui définit les nécessités à rencontrer, comme si les finalités du fonctionnement social étaient partagées et non questionnables et comme si les causes de cette situation devaient échapper à l’examen. Le prosaïsme des solutions exprimées, le simplisme des ambitions - « faire mieux avec moins », « organiser l’offre au plus près des besoins » - enfouissent les possibilités alternatives sous la couverture de l’évidence et empêchent la tenue d’une discussion sur les fondements de l’action.

Au niveau du pilotage des projets, la mise en place de systèmes de gouvernance via l’implémentation de « guides », de recueil de « bonnes pratiques » et l’appui de « coordinateurs » pour faire fonctionner des réseaux d’intervenants, dessine un rapport affaibli du champ social/santé au politique. Ce sont moins les cadres législatifs ou les visions de l’Exécutif qui orientent les interventions à mener que les objectifs poursuivis à court terme tels qu’exprimés dans des plans d’action. Le secteur associatif voit s’altérer sa fonction de relais des revendications et des modes d’existence marginaux pour être enrôlé dans un programme de résolution de problèmes. Cette dissolution du politique dans la gouvernance renforce une double réduction déjà présente dans la dynamique de professionnalisation du secteur : celle du travailleur social au rôle d’opérateur, celle du citoyen, sujet politique, à l’usager.

Mort du collectif… Longue vie à l’individu ?

Trois remarques méritent encore d’être faites à propos de cette évolution. En premier lieu, il faut constater qu’une conséquence directe de la généralisation de ces nouveaux types de relations entre pouvoirs publics et intervenants est une réduction drastique de la capacité des bénéficiaires à peser sur les finalités et les conditions de l’intervention qui leur est destinée. Des indices de cela peuvent être trouvés dans la disparition quasi généralisée de l’action communautaire ou collective au profit du travail individuel d’activation et de réhabilitation. A un niveau plus général, on perçoit que le recours aux métaphores du théâtre d’opération militaire – les populations cibles – ou du marché – les clients, la recherche d’adéquation permanente entre l’offre (de services) et la demande (d’aide et de soins) – rendent compte, au niveau symbolique, des transformations progressives du statut qui est conféré sur le terrain aux personnes ayant recours au secteur associatif. Plus question de l’utopie un moment caressée d’un usager partenaire, inscrit pleinement dans la définition des projets qui le concernent. La place qui lui est le plus souvent réservée aujourd’hui est celle d’objet de politiques dessinées en d’autres lieux et de paramètres d’évaluation de l’efficacité de ces dernières.

Ce constat ne peut être totalement découplé de celui-ci : la figure du travailleur du secteur associatif s’est elle aussi largement modifiée. Le renouvellement des travailleurs de la « génération 68 » et l’affaiblissement progressif des pratiques de militance ont ainsi favorisé l’affermissement d’une séparation plus franche entre une professionnalité pure et les aspects plus politiques présents auparavant dans le métier. Les jeunes professionnels envisagent de moins en moins les situations problématiques auxquelles ils sont confrontés comme l’expression de problèmes plus larges sur lesquels il serait possible, voire légitime, d’agir dans le cadre même de leurs missions. L’engagement devient un choix privé qu’il faut vivre en dehors du travail et non dans le cadre des activités rémunérées. Cette position est peut-être à considérer comme un effet de la mise en concurrence généralisée des secteurs et des services qui mine les possibilités de reconnaître des intérêts et des objectifs communs par rapport auxquels définir des plans d’action plus ambitieux que la seule action sectorielle.

C’est en fait la place même du travail social qui se trouve reconsidérée dans les évolutions récentes. De moins en moins travail du social, c’est-à-dire de composition de la société, l’intervention d’aide et de soins s’apparente davantage à une opération technique de réparation de l’existant, à un acte d’ingénierie (sociale). Cette transformation, qui peut s’envisager comme une régression sur le plan de la vitalité politique, signe la perte d’un espace permettant d’exposer la société à elle-même, de la questionner, de favoriser sa mutation. La réduction du travail social à un rôle de régulateur participant à une mise en ordre ‘soft’ des marges empiète encore sur les possibilités de production des alternatives.

Dans ce contexte, la préservation du poids politique du secteur associatif, de l’imaginaire et des possibles dont il est porteur, passe sans conteste par une réflexion collective à mener sur le type de relations qu’il veut entretenir avec les pouvoirs publics et les alliances, posées sur une base participative rénovée, à construire avec les bénéficiaires.

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