CBCS - Conseil Bruxellois de Coordination Sociopolitique
Pour les professionnels du social-santé à Bruxelles

Penser les rapports entre l’associatif et le politique

Abraham Franssen, sociologue au Centre d’études sociologiques des Facultés Universitaires Saint Louis (FUSL) et à la Fopes, apporte des éléments d’éclairages, à la fois sur la dynamique entre associations et sur les enjeux entre associations et pouvoirs subsidiants. Ce regard extérieur et scientifique pourra intéresser toute structure associative travaillant notamment sur les questions d’expertise et d’évaluation.

Entre novembre 2008 et février 2009, fédérations et associations de terrain qui composent l’assemblée générale du CBCS asbl échangent sur leurs réalités respectives. Le but : élaborer un mémorandum institutionnel en perspective des élections régionales et communautaires de juin 2009 . Quatre rencontres thématiques sont organisées [1], avec l’appui méthodologique d’Alter, Recherche et Innovation. À partir de cette analyse de terrain, forcément non exhaustive, l’objectif consiste en une tentative d’évaluation de l’impact de 20 ans d’existence de la Région de Bruxelles-Capitale et des commissions communautaires sur l’action de terrain. Quels sont les points positifs ? Qu’est-ce qui pourrait être amélioré ?... Suite à ces rencontres-débats, une analyse transversale a été réalisée en mars 2009 pour clôturer le travail. C’est dans ce cadre que le sociologue, Abraham Franssen, est intervenu.

Comment catégoriser l’action des associations ?

Schéma n°1 : 4 logiques d’action collective

Une première manière de distinguer les associations : différencier celles qui sont tournées vers le public ou vers l’autorité publique ; celles qui impliquent une participation forte de leurs membres et celles qui n’impliquent pas de participation . Le type d’association tournée vers le public sans qu’il y ait nécessairement une participation active de ce dernier est un service : social, santé, insertion, etc. Si on considère un service avec une participation des usagers eux-mêmes qui sont parties prenantes de l’action, on peut parler d’ action communautaire : réseaux d’entraides locaux, le self help,… Les membres agissent de manière solidaire les uns avec les autres pour leurs propres bénéfices. S’il existe une participation des personnes concernées (usagers, personnes handicapées, jeunes issus de l’immigration…) dans une action dirigée vers les pouvoirs publics, on est davantage dans une idée de mouvement social  : faire entendre sa voix dans l’espace public. Le quatrième type est celui d’une association qui dirige son action vers les autorités, mais avec une faible participation du public concerné : on a alors affaire à un groupe de pression ou lobby qui parle au nom d’une catégorie de personnes, sans nécessairement les impliquer directement dans l’action.

Ces quatre modalités d’action sont légitimes. La plupart des associations sont à la fois l’une et l’autre. On peut constater qu’il existe certaines évolutions historiques : au départ, l’association se constitue souvent comme une action communautaire avant de glisser vers une logique de service. De même, les mouvements sociaux ont tendance à s’institutionnaliser comme groupe de pression – mais à l’inverse, un groupe de pression peut contribuer à remobiliser un mouvement social. Beaucoup d’institutions ont tendance à devenir plus institutionnelles et professionnelles , avec pour conséquence, moins de participation.

 Comment penser les rapports entre associatif et pouvoirs publics ?

 Schéma 2 : proposé par Luc Van Campenhoudt dans « Malaise à l’école. Les difficultés de l’action collective », Editions de Facultés Universitaires Saint-Louis, Bruxelles, 1989

En sociologie, quand on parle de relation ou de rapport social, on distingue deux pôles : la coopération et le conflit . Pour le premier, on coopère parce qu’on a un enjeu commun même si on n’a pas toujours les mêmes objectifs ; pour le second, chaque acteur a ses intérêts, ses valeurs, sa spécificité… Quand il y a une relation de coopération conflictuelle, on a un rapport social fort.

Si on applique ce schéma aux relations entre associations et pouvoir public, un rapport de coopération conflictuelle, l’association peut être pleinement considérée comme une actrice lorsqu’elle coopère à un enjeu commun – au plus haut niveau de généralité, le « bien public » - et, qu’en même temps, elle peut faire entendre sa voix, ses intérêts, ses divergences. Dans les autres cas de figure, c’est beaucoup moins satisfaisant. S’il y a uniquement de la coopération , mais plus aucune volonté ou capacité de conflit, on n’est plus qu’un associé asservi , un auxiliaire des pouvoirs publics. On effectue des missions élaborées par les pouvoirs publics sans avoir de marge de manœuvre, soit parce que le financement en dépend, soit parce qu’on a appris à penser comme le ministre. La posture inverse ne permet plus la coopération. On est uniquement sur le pôle du conflit , dans une posture de marginal contestataire . Historiquement, beaucoup d’associations sont nées dans cette logique-là : « nous, on ne veut pas de votre argent, on ne veut pas de financement des pouvoirs publics qui risqueraient de dévoyer notre autonomie ». Et le dernier cas de figure, lorsque l’on est ni dans le conflit ni dans la coopération, serait celui d’ une association presque moribonde qui n’est plus en état ni de coopérer, ni de contester : elle est à la fois marginale et asservie .

Au regard de ces deux premiers schémas, et à titre d’interpellation, dans le cadre du mémorandum institutionnel du CBCS, une logique de lobby semble prédominer : on cherche à influencer les acteurs politiques et les pouvoirs publics au nom d’un collectif – les associations (avec quelle participation effective de celles-ci dans la formulation du mémorandum lui-même ?). En outre il s’agit de représenter les associations et non les usagers. Quant au mode de relation, le mémorandum exprime une forte volonté de coopération avec les pouvoirs publics (« être reconnu », être considérés comme partenaires, etc..), au risque peut-être de glisser vers une position d’associé asservi.

Les différents sens du mot « politique » et leurs enjeux

Autre élément pour réfléchir le rapport au politique des associations, les quatre sens du mot « politique » :

- Le politique comme espace public (au sens de « policy ») . Il s’agit de l’espace d’expression des débats et des enjeux de société, espace où se construit l’opinion publique, où les différents acteurs tentent de faire entendre leurs voix, d’agir sur les valeurs et les représentations. En ce sens, les associations sont bien constituées de la société civile et de l’espace public. Elles ont une dimension politique au sens large du terme ;

- Le politique comme relations aux pouvoirs publics et aux politiques publiques (au sens de « polities ») , comme lieu d’arbitrage, de décision et de gestion. A ce niveau, la question pour les associations devient : comment influencer la prise de décision politique, comment y être associé, comment faire valoir nos priorités, comment tel décret peut être modifié, comment avoir accès au cabinet du ministre, etc. ? ;

- Le politique comme rapport aux partis politiques (au sens de « politics ») . Pour les associations, cela pose la question de leurs « affinités électives ». On connaît bien, dans les associations, la tension entre d’une part l’affirmation parfois rituelle de leur caractère « pluraliste », voire « a-politique », et d’autre part, leur affiliation parfois explicite ou leur proximité idéologique ou de réseau à tel courant philosophico-politique (« les piliers » au sein et autour desquelles se regroupent encore largement une bonne partie des associations). Comment s’établit le relais et la représentation politiques des associations ? De manière autonome ou, au contraire, au travers de liens privilégiés et historiquement constitués avec tel ou tel acteur politique ? ;

- Le politique comme source de reconnaissance et de financement (au sens de « money ») . Dans un contexte où de nombreuses associations – en fait toutes celles qui ont « pignon sur rue » - dépendent des financements publics pour la réalisation de leurs missions, le salaire de leurs permanents et leurs moyens de fonctionnement, cette dimension matérielle du rapport au politique est importante, voire parfois déterminante en dernière instance.

Premier enjeu : clarifier les rapports « au politique »

Au-delà des questions, des clarifications et des arbitrages propres à chacune de ces quatre dimensions du rapport au politique, c’est surtout leur enchevêtrement, leur confusion et leur interdépendance qui pose problème . En principe, dans une « saine démocratie » où les pratiques politiques seraient régies par une véritable éthique démocratique, on pourrait imaginer que chacune de ces dimensions soient indépendantes l’une de l’autre. Que les prises de position d’une association à propos d’un dossier (niveau 1 et 2) n’entraîne pas une menace pour ses moyens de fonctionnement (niveau 4), que les sympathies et les affiliations à un parti politique de ses membres et de son personnel (niveau 3) soient « libres » et sans conséquence pour l’organisation (niveau 4) et ses combats (niveau 2).

En pratique, dans un système belge francophone bruxellois et wallon qui demeure fortement particratique et pilarisé, ces quatre dimensions ont parfois tendance à être confondues et à être source de confusion. On « dépend » du même ministre à la fois pour avoir des subsides, pour faire entendre ses priorités et contester des prises de décision. D’où, l’une des responsabilités des associations si elles veulent conserver un espace démocratique : chercher des garanties pour découpler ces différents niveaux ou significations du politique. Ce n’est pas parce qu’on reçoit des subsides que l’on ne peut pas faire entendre sa voix dans le débat politique.

Il faut être également attentif aux conditions qui assurent le financement. Un financement par projet ou annuel peut fragiliser certaines associations dans leur capacité d’expression politique. D’autres peuvent s’appuyer sur un décret basé sur des critères plus objectifs. Comment veiller à ne pas introduire la confusion entre ces différents enjeux ? Il est difficile pour les acteurs politiques de résister à la tentation de la pression : «  oui, mais moi, je vous donne des sous !  ». Ce n’est pas parce qu’on reçoit de l’argent pour remplir une mission spécifique qu’il y a un serment d’allégeance politique ou idéologique… Le droit de remise en cause doit être conservé ! Selon Abraham Franssen, clarifier les rapports aux politiques est l’enjeu de démocratisation par excellence .

Second enjeu : le mode de représentation

Comment représente-t-on l’associatif vis-à-vis du politique dans ses différentes acceptions ? On voit qu’il existe tout un débat et un enchevêtrement entre une approche par secteur (social, santé, aide à la jeunesse, cohésion sociale,…) et une approche par type d’enjeu (négociations salariales sous différents types de commissions, refinancement des secteurs du non marchand dépendant d’un autre domaine,…). Est-on dans une logique de représentation par secteur ou par enjeu ? A Bruxelles, sur quelle base se construisent les médiations et la représentation ? Sur ce point, on sent une ambivalence forte de l’associatif lui-même : il veut favoriser la transversalité, les approches globales, les synergies, mais est souvent, de facto, dans le sectoriel, le particulier. Un exemple parmi d’autres : la multiplication des mémorandums institutionnels illustre bien cette difficulté de transversalité !

 

Troisième enjeu : quelle conception générale de l’action publique pour l’associatif ?

Généralement, les politologues distinguent plusieurs modèles d’articulation entre associations et pouvoirs publics [2] :

- Le Modèle étatiste : c’est l’Etat qui assure la mission d’intérêt publique (social, santé, éducation,…) et les associations, suspectes de soutenir des intérêts particuliers, n’ont pas à s’en mêler. C’est la conception incarnée par le modèle historique français ;

- Le Modèle pluraliste : l’Etat ne se pose pas au-dessus des intérêts, mais comme arbitre de ceux-ci, en étant sensible à la capacité d’’influence (au lobbying) des différents groupes d’intérêts. Le rôle de l’Etat est un rôle d’arbitrage, à l’image du modèle des Etats-Unis ( ou de la Commission européenne) où le rôle des lobbies est souvent déterminant ;

- Le Modèle néo-corporatiste, dont la Belgique est parfois présentée comme l’exemple-type : la place institutionnelle des partenaires sociaux est reconnue. L’Etat n’est pas tout seul, mais s’associe à des interlocuteurs, partenaires privilégiés qui, ensemble, constituent un monopole de gestion de tel ou tel domaine social ; typiquement, syndicats et fédérations patronales pour tout ce qui concerne les relations de travail. Ces acteurs sont présents dans les organes de gestion des principaux organismes : conseil économique et social, ACTIRIS, ONEM, etc. La question est de déterminer si les associations veulent entrer dans ce modèle dans leurs domaines respectifs d’action et franchir le seuil de la « communauté politique » en tant qu’acteurs institués qui ont mandat de gérer tel ou tel secteur… C’est une des tentations à laquelle est soumise l’associatif.

Une autre question se pose, selon Abraham Franssen : est-ce que ces trois modèles ne sont pas aujourd’hui appelés à être dépassés dans un contexte de reconstruction et de reconfiguration de l’action publique ? De plus en plus, on parle d’ action publique plutôt que de politique publique . Parler de politique, c’est indiquer que c’est l’Etat qui a la prérogative et que les associations sont extérieures tout en tentant de faire pression sur les politiques publiques. Parler d’action publique, par contre, c’est rendre compte de l’idée qu’aujourd’hui la manière dont une collectivité agit sur elle-même passe par une diversité d’acteurs (publics, associatif,…) à qui on reconnaît une certaine autonomie, une diversité. C’est en ce sens notamment que Jean-Louis Genard distingue trois strates historiques [3] : après l’Etat gendarme au 19ème siècle (garant des « droits liberté ») et l’Etat social du 20ème (garant des « droits sociaux créances »), on s’oriente vers un « Etat réseau ».

A l’Etat social correspondait un type de découpage ; à un problème, un ministère et une ligne administrative claire à travers laquelle une grande institution a le monopole de la réponse (pour la santé, c’est l’hôpital ; pour éducation, c’est l’école). Dans le modèle de l’Etat réseau, on tend vers une pluralisation et une démultiplication des acteurs . C’est aussi prendre la mesure que l’Etat ne peut pas tout. On pourrait parfois penser que l’Etat peut maîtriser les problèmes sociaux, mais il est dépassé par la complexité des enjeux et l’enchevêtrement des situations, il ne parvient pas à avoir toute l’information et la maîtrise de l’action. D’où, le principe de privilégier des formes de pilotages réflexifs, itératifs, concertés plutôt que des grandes planifications stratégiques.

Si on est dans le cadre de cette action publique en réseau, réflexive, la place des associations trouve tout son sens comme partenaires, acteurs de cette action. Acteurs nécessairement autonomes puisque c’est cette autonomie qui permet de s’ajuster à des situations locales qui ne sont plus prévisibles simplement de manière linéaire ou schématique.

Quatrième enjeu : l’expertise

Conséquence directe de ce nouveau modèle d’action publique : la démocratisation et la pluralisation de l’expertise . Aujourd’hui, plus personne n’en a le monopole et les expertises sont à croiser : elles peuvent se mutualiser soit dans une mise en commun (« mettre en place un observatoire »), soit dans une mise en réseau des savoirs et des connaissances. Souvent, les associations sont tentées par un système pyramidal, une mise en commun, alors qu’une mise en réseau et en débat peut être plus souple, moins carrée, moins modélisée, plus efficace.

Cinquième et dernier enjeu : l’évaluation

Pour le mémorandum institutionnel du CBCS, le mode d’évaluation est classique, technocratique : choix d’indicateurs sur base desquels les politiques vont évaluer les actions. Dans cette logique linéaire et unidimensionnelle avec critères et indicateurs, des ruses et des détournements sont souvent induits. Par exemple, si le subventionnement s’effectue sur base de jeunes mis à l’emploi, il y a un risque qu’on ne s’occupe plus des personnes jugées non employables ! La question est ici la suivante : le débat doit-il porter uniquement sur les indicateurs ou également sur la méthodologie même de l’évaluation ? Donner droit à des formes d’évaluation plurielle, plurale ou participative incluant les usagers eux-mêmes ?...

Abraham Franssen propose de passer d’une évaluation technocratique qui repose sur une « illusion de maîtrise » (« il y a des objectifs clairement définis et les opérateurs sont là pour les atteindre ») à une évaluation plus démocratique, qui implique d’abord d’interroger collectivement les finalités et enjeux d’une action publique. Il s’agit aussi de clarifier les rôles et fonction de contrôleur, financeur, évaluateur. Sinon, on risque bien de biaiser les choses… Si l’évaluation n’est pas un espace de parole libre, mais détermine le droit aux subsides, alors il n’y a pas d’évaluation, c’est une simple mascarade ! Selon le sociologue, il est impératif de favoriser des espaces de rencontres, de dialogues et de discussions concrètes locales : revaloriser l’oralité et pas seulement les rapports écrits et chiffrés. Un débat interne sur le mode d’organisation de l’associatif est sans doute aussi nécessaire, conclut-il. Pour éviter les pertes de temps et d’énergie…

Stéphanie Devlésaver, d’après l’intervention de Abraham Franssen, le 5 mars 2009 (14/09/09), article réactualisé le 27/07/2015.