CBCS - Conseil Bruxellois de Coordination Sociopolitique
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Pourquoi un parcours d’accueil pour primo-arrivants voit-il le jour à Bruxelles aujourd’hui ?

Durant 10 ans, il m’a fallu répondre à la question de savoir pourquoi la Flandre (et nos pays voisins) dispose d’un parcours d’intégration structuré et obligatoire, et qu’en Belgique francophone, rien de tel n’existe. Depuis le 5 juillet 2013, le jour que l’Assemblée de la Commission communautaire française a adopté le décret relatif au parcours d’intégration pour primo-arrivants en Région de Bruxelles-Capitale, la réalité a changé.

La Belgique francophone, et en particulier Bruxelles, dispose dorénavant des bases légales pour l’instauration d’un tel parcours, structuré bien que non obligatoire.

Dès le vote de ce décret, la question du ‘pourquoi’ a changé. Il ne s’agit plus de savoir pourquoi la Belgique francophone n’a pas de parcours d’intégration structuré, mais pourquoi il a vu le jour aujourd’hui, en 2013. Cette contribution vise à répondre à cette question du ‘pourquoi aujourd’hui’ et propose d’aller au-delà du volontarisme des acteurs politiques et du ‘problème de l’intégration des primo-arrivants’ pour expliquer cet aboutissement. En outre, cet article s’arrêtera également à répondre à la question de savoir pourquoi le Parlement bruxellois francophone a voté ce parcours, doté de plusieurs caractéristiques qui ne sont pas nécessairement celles de nos régions/pays voisins. Pour ce faire, nous tenterons de catégoriser le parcours d’accueil bruxellois francophone en le distinguant de celui opérant en Flandre et d’autres pays européens.

Comment expliquer l’aboutissement du parcours d’accueil bruxellois francophone ?

Le 5 juillet 2013, l’Assemblée de Commission Communautaire française a adopté le décret relatif au parcours d’intégration pour primo-arrivants en Région de Bruxelles-Capitale, et ce avec un très large consensus de plus de 81 % de voix. Les élus de la majorité PS-CdH-Ecolo, de même que le FDF a voté en faveur, les élus du MR se sont abstenus, ce qui signifie, en politique belge, une sorte d’appui à la politique de la majorité.

Le parcours bruxellois francophone, une fois mis en œuvre, prévoit l’agrégation de plusieurs bureaux d’accueil (BAPAs) qui s’occuperont de l’accueil, de l’orientation et de l’accompagnement des primo-arrivants. Par primo-arrivants, on entend les étrangers légaux séjournant en Belgique depuis moins de trois ans et inscrits dans une commune bruxelloise (art 2). Le BAPA organisera le premier volet du parcours d’intégration au sein duquel le primo-arrivant recevra de l’information pertinente sur les droits et les devoirs de toute personne résidant en Belgique, de même que sur le parcours d’accueil et ses opérateurs. En outre, ce bureau dresse un bilan social et linguistique du primo-arrivant, vérifiant les besoins et les acquis sociaux, économiques et linguistiques du bénéficiaire ainsi que sa connaissance du pays d’accueil (art 5). Le deuxième volet du parcours sera organisé si le bilan social et linguistique a déterminé le besoin d’un parcours individualisé : un programme d’accompagnement dans les démarches administratives, l’orientation vers les acteurs de formation professionnelles et linguistiques et/ou le suivi d’une formation à la citoyenneté (art 6). Le parcours d’accueil bruxellois francophone est gratuit (art 2) et non obligatoire [1].

Comment expliquer qu’en 2013, un consensus tellement large s’est produit à la Cocof en faveur de l’instauration d’un tel parcours, alors qu’en 2003, lors de la mise en place de l’inburgering en Flandre et l’existence d’initiatives semblables dans nos pays voisins, les esprits politiques francophones n’étaient pas mûrs pour le vote d’un décret sur l’organisation d’un parcours d’accueil ou d’intégration structuré, autant dans une version libre qu’obligatoire (voire le rejet de la proposition de décret Schepmans-De Patoul en 2003 [2] ?

Les observateurs belges rappelleront peut-être l’événement de l’été 2012 qui semble avoir déclenché la mise à l’agenda des parcours d’intégration, à savoir les agissements de Sharia4Belgium et les revendications du MR de lancer des parcours d’intégration dans un climat pré-électoral. Néanmoins, il faut aller au-delà de ces évènements pour expliquer l’aboutissement du lancement de parcours francophones, sur lesquelles les idées ont mûri depuis 10 ans. Nous offrons 3 clés de lectures, que nous croyons complémentaires, pour interpréter l’achèvement du parcours francophone bruxellois (qui à notre avis expliquent aussi la mise à l’agenda d’un tel parcours en Wallonie). Deux de ces clés de lectures se situent à l’intérieur de la Belgique, le troisième au niveau Européen.

La concurrence entre Francophones et Flamands à Bruxelles

La première explication est relatée à ce que les politologues appellent la politique ‘multinationale’ ou concrètement la relation de concurrence entre les Flamands et les Francophones, ici, à Bruxelles. Dès le lancement du parcours d’intégration par la Communauté flamande, et de la mise en œuvre de sa variante bruxelloise par l’organisation BON (le Brussels Onthaal Bureau), les responsables politiques de la COCOF ont observé - méfié, peut-être et silencieusement admiré - le travail qui y était livré. Différemment qu’en Flandre, le parcours d’intégration (néerlandophone) n’est pas obligatoire pour les nouveaux migrants à Bruxelles. En Région bruxelloise, les Communautés (Flamandes et francophones) ne peuvent adresser leurs politiques publiques qu’aux institutions mono-communautaires ; elles ne peuvent donc pas imposer des obligations aux résidants (art 128 §2 de la Constitution). En près de 10 ans, et ce sans que le parcours soit obligatoire, le bureau d’accueil flamand pour les nouveaux migrants à Bruxelles (BON) a pu se mettre sur la carte des opérateurs sociaux bruxellois. Vu que le parcours n’est obligatoire pas, BON devait convaincre les nouveaux migrants de suivre un parcours d’intégration par la qualité du travail livré et par l’atout de la connaissance du néerlandais.

Assez rapidement, BON a réussi à attirer un bon nombre de nouveaux migrants grâce à un grand professionnalisme, son multilinguisme (inévitable si on travaille avec un public de primo-arrivants, en outre dans une ville-région où le néerlandais est une langue minoritaire) et une grande visibilité de son travail (dû notamment à une fusion entre 3 instances d’accueil, un généreux budget et des beaux locaux). Dans un entretien récent, Loredana Marchi, directrice du Centre Régional flamand de l’Intégration à Bruxelles (Le Foyer) fait référence à cette nécessité, pour les organisations flamandes à Bruxelles, de se distinguer par la qualité et l’originalité si elles veulent être respectées et compter pour les partenaires francophones [3].

Dès la mise en place de BON, les autorités de la Cocof se sont posé la question de comment réagir : « La Communauté flamande offre un paquet d’insertion au nouveau migrants, et, nous, les francophones, qu’offrons-nous ? ». Même si, en 2004, la proposition de décret Schepmans et De Patoul pour lancer un parcours d’intégration francophone avait été rejeté par le partenaire de majorité de l’époque qui détenait le portefeuille de l’intégration (PS), la nécessité de devoir organiser un tel parcours occupait dorénavant l’agenda du PS bruxellois. Et cette préoccupation pour l’organisation d’un parcours bruxellois francophone existait notamment dû à la création d’un parcours bruxellois flamand. En quoi la concurrence entre régions ou communautés, comme le confirment des fédéralistes convaincus, peut inciter au développement de nouvelles ou de ‘meilleures’ politiques publiques.

L’Union Européenne et le Fonds Européen de l’Intégration

Ayant brièvement esquissé comment la compétition entre Flamands et francophones a certes joué un rôle dans l’avènement du parcours d’accueil pour primo-arrivants de la Cocof, venons-en maintenant à éclaircir comment l’européanisation des politiques d’immigration et d’intégration des immigrés a également pu y contribuer.

Les Etats membres de l’Union européenne ont longtemps refusé toute forme d’intervention européenne dans les politiques d’intégration nationale (Joppke, 1998 ; Goeman, 2012). Comme conséquence de cette réticence, pendant très longtemps, il n’y avait aucune base légale pour le développement ou la coordination de politiques d’intégration des immigrés au niveau européen. C’est seulement depuis la ratification du Traité de Lisbonne (2007) qu’une référence explicite a été faite aux mesures d’intégration. L’article 79.4 du Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne stipule que ‘Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, peuvent établir des mesures pour encourager et appuyer l’action des États membres en vue de favoriser l’intégration des ressortissants de pays tiers en séjour régulier sur leur territoire. L’harmonisation de la législation nationale de l’intégration et des régulations est cependant explicitement interdit’ (art 79.4 TFEU). Mais l’absence d’une base légale explicite n’a pas empêché le développement d’une politique d’intégration européenne avant l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne en 2009. Le Traité d’Amsterdam, entré en vigueur en 1999, qui a partiellement communautarisé la politique d’immigration et d’asile, a également semblé important pour des propositions qui concernent l’intégration des immigrés, notamment avec les directives sur le regroupement familial (2003/86/CE) et sur ‘la résidence de longue durée’ (2003/109/CE). Ces directives prévoient la possibilité (et non l’obligation) pour les pays membres de l’Union européenne d’imposer une ‘condition d’intégration’ aux futurs bénéficiaires du statut de migrant familial ou de résidant de longue durée, et ce notamment par la participation à un parcours d’intégration ou la réussite d’un test d’intégration (Strik, 2011). Même si les Etats membres n’étaient certes pas obligés de prévoir ces conditions d’intégration, il a été démontré que l’existence, au sein des directives, de cette possibilité de prévoir ces conditions a inspiré de nombreuses pays membres pour mettre en place des parcours ou des tests d’intégration (Block et Bonjour 2013).

Depuis le sommet européen de Tampere en 1999, au sein duquel les chefs d’Etats et de Gouvernement demandaient ‘le lancement d’une politique d’intégration plus vigoureuse au niveau européen’, plusieurs instruments européens plus doux (soft policy instruments) que des directives et des régulations se sont mis en place. Ces ‘soft policy instruments’ ont l’objectif de stimuler les Etats à évaluer et de repenser leurs politiques d’intégration et de s’influencer mutuellement.
Les ‘soft policy instruments’ qui, ensemble avec quelques directives, constituent la politique européenne d’intégration sont les suivants : le réseau européen des Points de Contacts Nationaux sur l’Intégration, le Fonds Européen de l’Intégration ; les ‘Principes de Base Communs sur l’intégration’, le portail européen sur l’intégration, le manuel européen sur l’intégration et le Forum européen de l’intégration. Dans cet article, nous développerons essentiellement les activités du Fonds Européen de l’Intégration (FEI) vu que nous estimons que c’est cet instrument, plus que les autres, qui a préparé la voie vers un parcours francophone bruxellois (et wallon) de l’intégration [4].

Néanmoins, avant d’expliquer le rôle qu’a joué le Fonds Européen de l’Intégration, nous devons dire un mot sur les 11 ‘Principes de Base Communs sur l’Intégration’ [5], ayant notamment inspirés les actions financées par ce Fonds, et ce en particulier le principe n° 4. Les principes de base communs en matière de politique d’intégration des migrants dans l’UE ont été adoptés par le Conseil Justice et Affaires intérieures du 19 Novembre 2004 et constituent le fondement ou ‘les 11 commandements’ (Puymbroeck, Adam, et Goeman 2010) des initiatives communautaires en matière d’intégration. Ils expliquent ce que signifie l’intégration dans un contexte européen. Le premier principe statue par exemple que « l’intégration est un processus dynamique, à double sens », et les principes suivants pointent notamment l’importance du respect pour les valeurs de base de l’Union européenne ; de l’emploi ; de l’éducation ; de l’acquisition d’une connaissance de base de langue du pays d’accueil, de son histoire et de ses institutions (=PCB n° 4) ; de la protection des différentes cultures et des religions, de l’accès égal aux institutions, aux biens et aux services et de la non-discrimination. Les PBC appellent également à l’importance de l’interaction entre les immigrés et les citoyens, de même que à la participation des immigrés au processus de développement des politiques d’intégration. Le dernier PBC accentue l’importance de la professionnalisation de la politique d’intégration par le développement d’objectifs, d’indicateurs et de mécanismes d’évaluation clairs. Une fois les PBC adoptés (2004), la Commission a proposé en 2005 l’Agenda Commun sur l’Intégration dans laquelle elle recommandait comment mettre ces principes en pratique [6]. Cet Agenda Commun a été renouvelle en 2011 [7].

La création du Fonds Européen de l’Intégration a été proposé par la Commission européenne en Juin 2005, et ce suite à une évaluation positive d’une ligne budgétaire précédente (INTI) qui avait comme objectif de stimuler l’intégration des résidents des pays tiers en Europe. Le Conseil a adopté cette proposition en juin 2007(2007/435/EC). Avec le Fonds Européen de l’lntégration, les pays membres pourront appuyer leurs politiques d’intégration, et ce en référant aux « Principes européens de base en matière d’intégration ». Pour le premier programme pluriannuel 2007-2013, le Fonds disposait d’un montant de 825 million d’Euros, dont 63% pour les programmes nationaux et 7% pour les actions au niveau de l’Union européenne (actions communautaires) (Carrera and Faure Atger 2011, 5–6). Chaque pays-membre reçoit un montant fixe de 500.000 Euros par an (art 12(1) de la décision sur le FEI). Le reste des ressources annuelles disponibles est distribué selon le nombre total de résidents légaux des pays tiers par pays (40%) et leurs nouvelles admissions de ces résidents (art 12.2 de la Décision sur l’EIF). La Commission a établi des directives stratégiques pour l’utilisation des ressources financières du Fonds [8]. Quand les Etats-membres préparent leur programmation pluriannuelle de gestion des ressources, ils doivent prendre en compte ces directives stratégiques et focaliser leurs actions sur au moins 3 des 4 priorités mentionnées par la Commission. Dans la description de ces priorités la Commission stimule fortement, pour ne pas dire, oblige, les Etats-membres à consacrer une partie de leurs actions aux nouveaux migrants, et ce en particulier sur les parcours d’intégration [9].

Suite à ces directives de la Commission, on ne pouvait que supposer que les Etats-membres allaient utiliser une bonne partie des subsides du Fonds Européen de l’Intégration pour le développement de parcours d’intégration pour les primo-arrivants ou pour l’appui à ces programmes déjà existants. Cette hypothèse a été confirmée par la première évaluation des activités du FEI, conduit par le Centre for European Policy Studies (CEPS) (Carrera and Faure Atger 2011). De cette évaluation du FEI par le CEPs, il apparaît que le principe de base commun numéro 4 concernant l’acquisition de la langue, de l’histoire du pays d’accueil et de ses institutions est le seul principe de base commun présent dans toutes les programmations pluriannuelles nationales et que les Etats-membres ciblent ces cours disproportionnellement comme outil d’intégration financé par le FEI (Carrera et Faure Atger 2011 : 5-6). En Belgique également, les fonds européens ont été utilisés disproportionnellement pour les cours de langues et les parcours d’intégration. Le fonds européen a ainsi participé à préparer la voie pour la mise en place d’un parcours d’intégration francophone (bruxellois).

Les objectifs mis en avant par la Communauté Wallonie-Bruxelles dans la programmation pluriannuelle 2007-2013 démontrent clairement que les ressources du Fonds Européen de l’Intégration sont destinées à la préparation d’une offre plus structurée, cohérente et professionnelle des cours de français et d’intégration pour les nouveaux migrants. Ainsi le plan pluriannuel prévoyait : de développer un cadre pour une politique d’accueil cohérente et transparente pour les nouveaux migrants ; d’améliorer la coordination et accessibilité des cours de français et de développer des instruments pédagogiques pour insérer, dans les cours de français, des modules relatives à la citoyenneté et la cohabitation en Belgique. Le FEI semble ainsi avoir fonctionné comme un déclencheur exogène ayant contribué à préparer la voie pour l’instauration d’un parcours francophone (bruxellois) en prévoyant les ressources pour une idée en l’air depuis 2004, date de la mise en œuvre du parcours flamand.

La modification de la législation belge sur la nationalité

Là où l’existence d’un parcours d’intégration flamand à Bruxelles et le Fonds Européen de l’Intégration ont certes préparé la voie pour la mise en place d’un parcours d’accueil francophone, elles ne permettent pas expliquer le timing du lancement des parcours. Pourquoi les gouvernements bruxellois et wallons ont déclaré l’arrivée d’un décret pendant l’été 2012, avec comme résultat le vote du décret sur le parcours d’accueil bruxellois le 5 juillet 2013 ? Pourquoi maintenant, après toutes ces années de préparation, de projets européens à ce sujet, de revendications, de débats ?

La modification de la législation belge sur la nationalité de 2012 [10] peut nous éclairer à ce sujet. Le nouveau code belge de la nationalité suit clairement la tendance européenne de renforcement des exigences pour l’obtention de la citoyenneté. Là où la loi sur la nationalité de 2000 avait enlevé toute condition à l’intégration pour l’obtention de la citoyenneté belge, la loi de 2012 réintroduit cette condition. Pour la procédure courte de déclaration de nationalité (art 9 2° ; après 5 ans de séjour), le nouveau code de nationalité exige une vérification de la connaissance d’une des trois langues du pays et une « preuve d’intégration sociale ». Avoir suivi un parcours d’intégration est une des trois preuves possibles à cet égard. Cependant, ces cours d’intégration n’étaient, lors du vote de la nouvelle loi sur la nationalité, disponibles qu’en Flandre. Le fait qu’un des trois modes de preuve d’intégration sociale n’était à ce jour ouvert qu’aux demandeurs de la Communauté flamande a été considéré comme potentiellement inconstitutionnel par le Conseil d’Etat [11]. L’absence des cours d’intégration en Belgique francophone devenait donc potentiellement discriminatoire pour les candidats à la nationalité belge résidant en Wallonie ou à Bruxelles (sauf si ces derniers optaient pour le parcours néerlandophone existant, ce qui ne plairait pas nécessairement aux autorités bruxelloises francophones). La condition à l’intégration dans la nouvelle loi sur la nationalité peut ainsi être considérée comme incitant les Régions bruxelloise et wallonne à rapidement mettre en place un tel parcours pour que les candidats wallons et bruxellois francophones/francophiles à la nationalité belge ne soient pas privés de cette possible preuve de leur intégration sociale.

La catégorisation du parcours d’accueil bruxellois francophone

Comment catégoriser ce parcours d’accueil bruxellois quant à ces objectifs et les stratégies mises en œuvre pour les réaliser ? En quoi est-il différent du parcours flamand, bruxellois flamand (BON) ou celui d’autres pays européens ?
Les différents parcours d’intégration mis en œuvre en Europe se distinguent quant à leurs objectifs, le public cible auquel ils s’adressent, le contenu du parcours, l’existence d’un test à la fin du parcours, le caractère obligatoire ou non du parcours, et si oui, les sanctions en cas de non-participation. Une fois évalué toutes ces caractéristiques, nous pouvons catégoriser les parcours comme plus focalisés sur la dimension sociale ou culturelle de l’intégration, et cadrant dans une politique plus restrictive ou plus ouverte d’intégration.
En comparaison avec les parcours d’intégration existant ailleurs, le parcours d’intégration de la COCOF doit certainement être qualifié comme un parcours visant plus l’insertion sociale que culturelle, et cadrant dans une politique plus ouverte de l’intégration. Nous argumentons pourquoi.

L ‘objectif : l’insertion sociale plus que culturelle

La tendance, depuis les années 2000, à introduire des parcours et des tests d’intégration un peu partout en Europe a été qualifié comme un changement vers une politique assimilationniste de l’intégration. Une politique assimilationniste a comme objectif de créer plus de conformité culturelle de la part des migrants pour qu’ils se fondent dans la masse de la culture dominante. Dans ce cadre de pensée, il est estimé que si les migrants s’assimilent culturellement, cela favorisera également leur participation socio-économique, de même que la nécessaire cohésion sociale qui est estimée en danger. Cependant, le premier parcours d’intégration (obligatoire) proposé en Europe, par les professeurs néerlandais Han Entzinger en Arie Van Der Zwan [12] n’insistait pas sur la dimension culturelle de l’intégration, et voyait le parcours comme un outil d’émancipation sociale, en promouvant l’insertion au marché de travail. Ce n’est qu’après les années 2000 que les Pays-Bas, en champion, et d’autres pays Européens insistent de plus en plus sur les l’acquisition des « normes et des valeurs dominantes du pays d’accueil » au sein des cours d’intégration. En Flandre, l’insistance sur les questions culturelles de l’intégration a essentiellement apparu lors de la première modification du décret inburgering en 2006 [13], et ce à la demande du parti libéral flamand (VLD) qui détenait le portefeuille de l’intégration pendant cette législature. Dans le décret de 2003, le « cours d’orientation sociale » était essentiellement vu comme promouvant la connaissance des institutions et de la vie quotidienne en Belgique. Le décret de 2006 et les démarches du ministre de l’intégration de l’époque pour tenter de mieux déterminer le contenu du cours d’orientation sociale démontrent une plus grande insistance sur la dimension morale de ce cours (Adam, 2012 : X) [14]. Le caractère plus assimilationniste de ce décret apparaît notamment dans l’ajout d’un nouvel objectif, culturel plutôt que d’insertion socio-économique, à la définition de l’inburgering. Un des buts de cette politique publique est d’arriver « à une citoyenneté partagée (par laquelle on veut dire le partage d’un certain nombre de valeurs et de normes) et l’obtention d’une cohésion sociale suffisante » (art 1§1 1°).

Il a été clairement démontré que dans la plupart des Etats européens qui insistaient, par l’introduction d’un parcours d’intégration, sur la dimension plus culturelle ou morale de l’intégration, le public cible visé par cette volonté d’enseigner les ‘normes et les valeurs de la société d’accueil’ étaient les musulmans (Etzioni 2007 ; Joppke 2008 ; Michalowski 2011). Il est clair également que ces pays, insistant sur la dimension plus culturelle de l’intégration, sont tous confrontés à une forte politisation de l’immigration, et ce la plupart du temps, due à la forte croissance d’un parti d’extrême droite (Adam, 2013 ; Bale 2003 ; Schain 2006).

Le cas du parcours bruxellois est différent. A la lecture du débat parlementaire, il apparaît clairement que le parcours bruxellois, au moins dans la conception de ses créateurs, doit être classifié au sein du groupe de pays ou de régions européens où le parcours d’intégration est plus vu comme un outil d’insertion sociale que culturelle. Ainsi, dans la présentation des objectifs du décret dans l’exposé des motifs, aucune attention particulière n’est mise sur la nécessité de la transmission aux primo-arrivants des normes ou valeurs du pays d’accueil. Néanmoins, pour pouvoir réellement qualifier ce parcours comme plus axé sur l’insertion sociale que culturelle, il faudra analyser sa mise en œuvre concrète, en particulier le volet relatif à la citoyenneté.
Le volet primaire du parcours prévoit que de l’information sera donné aux primo-arrivants quant à ‘l’information sur les droits et les devoirs de chaque personne résidant en Belgique’ (art 5§1). Quel sera le contenu de ces formations ? Comment interprétera-t-on les ‘droits et les devoirs de chaque personne résidant en Belgique’ ? Sur quels droits et devoirs focalisera-t-on (il y en a des milliers) ? En outre, ‘si le bilan social met en évidence des besoins d’accompagnement ou de formation spécifique’, le bureau d’accueil peut proposer une convention d’accueil et d’accompagnement au primo-arrivant concernant notamment la « formation à la citoyenneté ». A quel type de public cette formation sera proposée ? Aux immigrés occidentaux autant que non occidentaux, avec le seul critère socio-économique comme critère de sélection ? Quel sera le contenu de la formation à la citoyenneté ? Sera-t-elle concentrée sur ces droits et devoirs et connaissances procédurales qui ne visent aucun groupe en particulier ou visera-t-elle essentiellement, comme il a été démontré en pratique dans plusieurs pays européens (Joppke, 2008 ; Etzioni, 2007 ; Wright, 2007 IJMS) les ‘pratiques culturelles des musulmans’, en transformant les valeurs d’égalité homme-femme et de séparation Eglise-Etat d’un cadre procédural en une manière substantielle de vie qui détermine l’identité de la société d’accueil (Joppke, 2008) ?

Une politique plus favorable envers les immigrés

L’actuel décret bruxellois concernant le parcours d’intégration n’établit pas de caractère obligatoire. Cette caractéristique le distingue également du parcours flamand (en Flandre) et celui en œuvre dans de nombreux pays européens. Une raison toute évidente l’explique, et elle est similaire pour ce qui concerne le parcours flamand à Bruxelles (tel que décrit ci-haut). L’article 128 §2 de la Constitution interdit aux Communautés (unilingues), à Bruxelles, d’imposer des obligations aux résidants. Cette tâche y appartient à la Commission communautaire commune. L’exposé des motifs du décret de la Commission communautaire française statue cependant : « qu’il est souhaité que l’étape de l’accueil soit rendue obligatoire pour les primo-arrivants concernés ». Ils devront se présenter à un bureau d’accueil de leur choix dans les 6 mois de leur inscription à la commune’ [15]. Cette étape de l’accueil sera probablement également obligatoire en Région wallonne, vu son inscription dans le projet de décret wallon [16].
Différemment du parcours d’accueil wallon, l’exposé des motifs du parcours bruxellois francophone exprime également le souhait de rendre la formation linguistique obligatoire lorsque les connaissances du primo-arrivant concerné s’avèrent insuffisantes [17]. Tel souhait n’est pas exprimé quant à la formation relative à la citoyenneté. Néanmoins, le caractère obligatoire d’une partie du parcours est encore assez loin d’une mise en œuvre concrète. Tout d’abord l’actuel parcours (non obligatoire) devra être mis en œuvre, ensuite il faut une ordonnance de la Commission communautaire commune (COCOM), et finalement, last but not least, il faudrait libérer le budget nécessaire pour prévoir une offre assez conséquente de cours de langues.
Autre que le manque d’absence du caractère obligatoire, d’autres caractéristiques du parcours bruxellois francophone démontrent qu’il n’est pas né d’une politisation de l’immigration à droite du spectre politique, résultant dans un parcours qui sert (également) comme objectif de démontrer qu’on est « dur avec les immigrés » et « qu’ils ne reçoivent pas tout sur un plateau ».

Dans les pays ou régions ou le parcours est obligatoire, différentes types de sanctions sont prévues pour sanctionner la non-participation, ou, dans le cas de l’existence d’un test, l’échec. Elles vont de sanctions administratives (Flandre), à la suspension d’allocation sociales diverses, la non-obtention ou la non-prolongation d’un titre de séjour, la non-obtention de la nationalité (Jacobs and Rea 2007). De telles sanctions ne sont pas prévues pour le parcours bruxellois, vu l’absence de son caractère obligatoire. Dans le cas wallon, l’absence au rendez-vous obligatoire d’accueil sera probablement sanctionnée de la (moindre) sanction (de la liste de sanctions existantes en Europe), l’amende administrative. On pourrait estimer que, au cas où la COCOM décide de rendre une partie du parcours bruxellois obligatoire, l’amende administrative, tel qu’en Flandre, préférée. D’autres sanctions liées aux allocations sociales ou au permis de séjour, telles qu’opérées dans plusieurs autres pays européens, sont d’ailleurs une compétence fédérale et non communautaire ou régionale.

Trois autres caractéristiques, différentes de celle qui concernent le caractère non obligatoire du parcours montrent que la politique d’intégration bruxelloises est plus favorables aux immigrés que celle introduite dans plusieurs pays européens : la gratuité du parcours, la gratuité de la mise à disposition d’un interprète social et la dénomination du parcours comme « parcours d’accueil » au lieu de « parcours d’intégration ».

Dans son article 4, le décret inscrit le principe de gratuité du parcours. Ce principe de gratuité avait été enlevé du décret organisant le parcours d’intégration en Flandre lors de sa première modification en 2006, prévoyant le principe de la contribution financière ou du paiement d’une garantie dépendant du public cible [18]. Même si en pratique, le parcours y est gratuit pour la plupart des personnes (vu les nombreuses exceptions au principe de contribution financière ou de paiement de garantie), le message avait été véhiculé à la société d’accueil : « on ne dépense pas trop pour les immigrés ».

Pourquoi ce parcours d’accueil est si peu restrictif en comparaison avec d’autres pays européens ?

Nous l’avons vu tout au long de la deuxième partie de ce texte. Le parcours d’accueil bruxellois francophone est peu restrictif et présente une attitude plutôt favorable envers les immigrés, et ce certainement en comparaison avec la Flandre, mais encore plus avec nos pays voisins : la France, l’Allemagne et les Pays-Bas, où la participation à un cours ou un test d’intégration a des conséquences sur l’obtention et la prolongation du titre de séjour.

Une différence majeure entre la situation politique bruxelloise (et belge francophone) et ces pays qui connaissent une politique plus restrictive envers les immigrés se présente : ces pays, de même que la Flandre, connaissent tous une politisation de l’immigration à droite du spectre politique. Dans la plupart des cas (à l’exception de l’Allemagne) ceci apparaît suite à une croissance électorale d’un part d’extrême droite. Suite aux succès électoraux de ces partis, les partis de droite traditionnels (et également de gauche) essaient de récupérer un électorat perdu en proposant des politiques restrictives d’immigration et d’intégration. Mais, en Belgique francophone, de quel parti d’extrême droite, le parti traditionnel de droite - le MR, ou les partis de gauche, pourraient-ils récupérer des voix ? Restée trop petit et peu professionnelle, l’absence d’une extrême-droite en Belgique francophone a protégé la région des dérives des politiques d’intégration qui ont été démontrées comme s’étant transformée en politique d’exclusion (Bocker and Strik 2011).
En Région bruxelloise s’ajoute d’autant plus une explication au caractère peu restrictif des politiques d’intégration, qui est moins présent en Wallonie. Avec une population de près de 50 % issue de l’immigration (Deboosere, Eggerickx, Van Hecke, and Wayens 2009), l’électorat y est tout autre et les partis doivent y tenir compte en ne stigmatisant pas la moitié de la population. Au-delà des raisons idéologiques qui feront que tous les partis socio-démocrates ou libéraux européens défendront tous les mêmes politiques publiques, la concurrence électorale contextuelle (à savoir la compétition entre partis politiques dans une région ou un pays donné) explique clairement le contenu des politiques publiques, dans notre cas, du parcours d’accueil bruxellois.

Conclusion

Dans cette contribution, nous avons tenté de répondre à deux questions : premièrement, comment expliquer que la Cocof s’est doté d’une base législative pour instaurer un parcours d’accueil, aujourd’hui, en 2013 ? Et deuxièmement, pourquoi le parcours d’accueil bruxellois francophone présente de telles caractéristiques : plus focalisé sur l’insertion sociale que culturelle, non obligatoire et gratuit ?

Pour répondre à la première question (pourquoi maintenant ?), nous avons voulu dépasser les réponses que nous aurions eues en posant les questions aux acteurs politiques eux-mêmes. Nous ne nions pas la responsabilité des hommes et femmes politiques dans la mise à l’agenda de la question du parcours. Leur activisme est certes une condition nécessaire à l’explication de l’aboutissement. Il n’est cependant pas suffisant à expliquer l’aboutissement du parcours. Nous ne nions pas non plus le rôle qu’a pu jouer l’activisme de la société civile bruxelloise, dont certains acteurs revendiquaient un parcours d’accueil bruxellois francophone depuis de nombreuses années déjà. Une autre réponse à la question de pourquoi la Cocof a finalement décidé d’instaurer un parcours d’accueil aurait pu être l’ampleur du ‘défi’ de l’intégration des primo-arrivants à Bruxelles. L’ampleur du défi est clairement décrit dans l’exposé des motifs du décret relatif au parcours d’accueil, statuant que qu’en Région bruxelloise, 10 % de la population est primo-arrivante (moins de trois ans en Belgique) comparé à 2 % seulement en Flandre et 1,8 % en Région wallonne. En outre, nous pouvons lire dans ce même texte qu’entre 1995 et 2010, le nombre de primo-arrivants a doublé en région bruxelloise. Le défi est clairement de taille, mais est-ce une explication à l’aboutissement du décret sur le parcours d’accueil ? Pas sûr. Si les grands défis expliqueraient la genèse des politiques publiques, pourquoi cette politique publique serait-elle née à Bruxelles 10 ans après la Flandre. Chaque analyste des politiques publiques le sait, les problèmes expliquent rarement la genèse d’une politique publique. Chaque société est confrontée à un nombre infini de ‘problèmes’, mais certains sont gérés et d’autres non. Pour expliquer la genèse du parcours d’accueil il faut donc, comme pour chaque politique publique, aller au-delà de l’existence d’un problème et de la volonté des responsables politiques de le gérer. Nous pensons avoir démontré, dans cette contribution, comment, tout d’abord, la concurrence entre flamands et francophones à Bruxelles et l’européanisation des politiques d’intégration ont contribué à préparer la voie pour la mise en place du parcours, mûrissant les esprits politiques francophones à l’idée. Ensuite, la nouvelle législation belge d’accès à la nationalité de 2012, et sa condition de prouver l’intégration sociale, a servi de catalyseur. Si la Cocof n’instaurait pas un parcours d’accueil francophone, les candidats bruxellois francophones ou francophiles à la nationalité belge seront discriminés ou obligés de passer par le parcours néerlandophone pour obtenir cette preuve d’intégration sociale.

Dans notre argumentation visant à expliquer les caractéristiques particulières du parcours d’accueil de la Cocof, nous avons favorisé le contexte de compétition politique entre partis politiques francophones à Bruxelles. Nous ne pouvons évidemment pas nier la question de la complexité institutionnelle pour expliquer l’absence du caractère obligatoire du parcours d’accueil, ni les raisons budgétaires. Néanmoins, nous estimons avoir convaincu le lecteur que la compétition électorale est un facteur explicatif à prendre en compte quand on veut rendre intelligible pourquoi le parcours bruxellois (étant non obligatoire, gratuit et plus axé sur l’insertion sociale que culturelle) ne cadre pas dans une politique restrictive de l’intégration telle que pratiquée dans nos pays voisins. Si Bruxelles avait connu de la compétition électorale à droite du spectre politique, le contenu du parcours d’accueil, et son nom, auraient parus différemment. Néanmoins, pour vérifier si le véritable objectif du parcours d’accueil est l’insertion sociale et non culturelle, il faudra analyser la mise en œuvre du parcours, et sa formation à la citoyenneté, une fois en place.

Ilke Adam (Institute for European Studies , Vrije Universiteit Brussel et Université Libre de Bruxelles), pour le CBCS asbl, novembre 2013
Voir notre dossier complet "Accueil des migrants à Bruxelles : faire société ?" (BIS 170/2013)

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